置身事内：理解中国政府和经济的「一把钥匙」

人人都置身中国经济体制中，参与经济建设。

理解政府、政策、经济与民生之间的关系，是必修课。

上一篇文章分享了《小镇喧嚣》的书评，其主要是聚焦于一个乡镇的政治运作；而《置身事内》则放眼全国，从宏观上讲解整个国家的经济体系，探讨了中央政府与地方政府之间的互动、政策制定与执行的复杂性，以及政府与市场之间的微妙关系。

很多时候，我们都是通过新闻或视频，零零散散地获取相关知识，脑海里没有一个完整的框架；而这本书，就能稍微帮你理清中国的政治和经济之间的关系，是很棒的入门读物。 ‍

关于作者

兰小欢，著名经济学家，从国内重点到海外名校（弗吉尼亚大学博士）专攻经济学，回国后任复旦大学经济学教授。

他曾在政府工作过（作为省级政府产业基金的决策咨询者），有机会较为全面地接触中国的政府官员、企业决策者，对中国政治经济体制的运作是相当熟悉的。

在口罩期间，由于不确定在家封锁多长的时间，开始写书（作为释放焦虑的一种方式），一写就是 9 个月。

他以自己在复旦大学和香港中文大学的课程讲义为基础，融合了自己多年来的教学经验和调研内容，写出了这本书。

这本书虽然是经济学著作，但为了不让普通读者觉得太枯燥，行文写得通俗易懂，结合日常生活的例子来把复杂的事情讲清楚，不需要过多经济学背景也可以阅读。

本书面向的读者：

这本书写给大学生和对经济话题感兴趣的读者，希望能帮他们理解身边的世界，从热闹的政经新闻中看出些门道，从乏味的政府文件中觉察出些机会。

全书分上下两篇：

上篇解释微观机制，包括地方政府的基本事务、收支、土地融资和开发、投资和债务等
下篇解释微观机制与宏观现象的联系，例如城市化和工业化、房价、地区差异、债务风险、国内经济结构失衡、国际贸易冲突等

全书篇幅较长，接下来我会分享几个核心章节内容。 ‍

政府的权力与事务

第一章主要介绍了地方政府的权力体系和要做的事务。

例如这是五级政府管理体系：中央—省—市—县区—乡镇

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以及内部复杂的行政体系：

层层复制：中央的主要政治架构为党委、政府、人大、政协。省、市、县三级都完全复制，即所谓“四套班子”
条块分割，多重领导：
- 中央政府的主要部委，在各级政府中均有对应部门，比如中央政府有财政部、省政府有财政厅、市县政府有财政局等
- 这种从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”，而横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”
- 大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导
上级领导与协调：在复杂的行政体系中，权力高度分散。对于涉及跨部门或跨地区事务，常设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进
...... ‍ 按照经典经济学的看法，政府的核心职能是提供公共物品和公共服务（如国防和公园），但这里也有很多复杂的问题：
服务的边界：公共服务用的人越多越划算（成本摊得越薄），但人过多就会造成拥挤。受制于人们获取这些服务的代价和意愿，政区不能无限扩大
人口密度、地理与文化差异：我国幅员辽阔，但人口分布极不平衡，山川河流众多，语言众多。若语言不通，政务管理或公共服务可能就需要差异化，成本会因此增加
行政交界地区的经济发展：我国有个现象，处在行政交界（尤其是省交界处）的地区，经济发展普遍比较落后
招商引资：地方政府不仅可以为经济发展创造环境，它本身就是经济发展的深度参与者
......

总得来说，有巨量事务需要决策，大概就能理解政府为什么会文山会海了。

为了降低信息传递成本，文件类型有严格的区分，光公文就分 15 种。会议制度也很复杂。什么事项该上什么会，召集谁来开会，会议是以讨论为主还是需要做出决定，这些事项在各级政府中都有相应的制度。 ‍

分税制

要真正理解政府行为，必然要了解财税。

道理很朴素：办事要花钱，如果没钱，话说得再好听也难以落实。

要想把握政府的真实意图和动向，不能光读文件，还要看政府资金的流向和数量，所以财政从来不是一个纯粹的经济问题。

我国的财税体制一直在改革，其中最大的一个变化就是 1994 年开始实施的「分税制改革」，一场惊心动魄的大手术。

了解这次改革的历程背景，可以帮助我们理解中国政府的行为和经济发展。

在改革开放的初期，主要实行的是「承包制」，简单来说就是：

对于农民：交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的
对于政府：交完了中央的（按比例），剩下的都是地方自己的 ‍ 「承包制」大大提高了整个社会和地方政府的积极性，只要地方好好干，多出来的钱都是自己的。

但是时间一长，这个制度的缺点也很明显：

如果地方税收收入增长快，则需要上交更多的税。为避免“鞭打快牛”，地方政府有意不让预算收入增长太快
集中办企：为减少预算收入，可以给企业减免税，“藏富于企业”，再通过其他手段收回来（如行政收费、集资、摊派、赞助），就可以避免和中央分成
地方交给中央的钱越来越少，中央财政就越来越穷。没钱怎么发展国防？
地方比中央有钱，意味着地方比中央更强势，不利于国家的稳定 ‍ 因此「承包制」注定不是长久之计。为了长治久安，中央在 1994 年推出了分税制改革，改革的重点是 ——

重新分配中央和地方政府之间的分成比例，中央拿走收入的大头，地方拿走小头。

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因为改革触动到地方的利益，阻力很大。朱镕基总理亲自带队，用两个多月的时间先后走了十几个省，面对面地算账，深入细致地做思想工作……

很多学生不太理解为何谈判如此艰难：只要中央做了决策，地方不就只有照办的份儿吗？
“00 后”一代有这种观念，不难理解。
一方面，经过分税制改革后多年的发展，今天的中央政府确实要比 20 世纪 80 年代末和 90 年代初更加强势；
另一方面，公众所接触的信息和看到的现象，大都已经是博弈后的结果，而缺少社会阅历的学生容易把博弈结果错当成博弈过程。
其实即使在今天，中央重大政策出台的背后，也要经过很多轮的征求意见、协商、修改，否则很难落地。
成功的政策背后是成功的协商和妥协，而不是机械的命令与执行，所以理解利益冲突，理解协调和解决机制，是理解政策的基础。

双方博弈的一些细节，也可以去阅读这本书。

分税制改革，大大增强了中央政府的宏观调控能力，为之后应付一系列重大冲击（1997 年亚洲金融危机、2008 年全球金融危机和汶川地震等）奠定了基础，也保障了一系列重大改革（如国企改革和国防现代化建设）和国家重点建设项目的顺利实施。 ‍

转移支付

改革之后，中央拿走了收入的大头，但事情还是要地方办（如教育，民生等），所以支出的大头仍留在地方。

所以，地方的收支差距由中央转移支付来填补，也就是将从富裕的省份中收到的税，转到缺钱的省份中去。

例如下图是 2022 年我国各省份上缴中央税收一览表，一个很著名的网图，五省三市养全国：

简单来说，全国只有 8 个地区赚的钱够自己花，其他地区都靠着国家转移支付度日。 ‍

非税收入

分税制后，中央拿走了收入的大头，但事情还是要地方办，所以支出的大头仍留在地方，地方收支差距由中央转移支付来填补。

但总数能补上，不等于每级政府都能补上，也不等于每个地区都能补上。省里有钱，乡里不见得有钱；广州有钱，兰州不见得有钱。这种纵向和横向的不平衡，造成了不少矛盾和冲突，也催生了很多改革。

因为上级权威高于下级，所以越往基层分到的钱往往越少，但分到的任务却越来越多，出现了“财权层层上收，事权层层下压”的局面。改革后没几年，基层财政就出现了严重的困难。

20 世纪 90 年代末有句顺口溜流行很广：“中央财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”

关于乡级干部的生活，可以看看《小镇喧嚣》一书。

基层政府一旦没钱，就会想办法增收，以保持正常运转。

20 世纪 90 年代末到 21 世纪初，农村基层各种乱收费层出不穷，农民的日子不好过，干群关系紧张，群体性事件频发。

基层政府各种工程欠款（会转化为包工头拖欠农民工工资，引发讨薪事件）、拖欠工资、打白条等，层出不穷。

题外话，其实在最近也有类似的现象，还有个新词：远洋捕捞
‍ 2000 年初，湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平给时任国务院总理朱镕基写信，信中的一句话轰动全国：“农民真苦，农村真穷，农业真危险。”这个“三农问题”，就成了 21 世纪初政策和改革的焦点之一。

2006 年 1 月 1 日，农业税彻底废止。这是一件具有历史意义的大事，终结了农民缴纳了千年的“皇粮国税”。

之所以能推行这些改革，得益于我国加入世界贸易组织（WTO）之后飞速发展的工商业，使得国家财政不再依赖于农业税费。2000 年至 2007 年，农业部门产值占 GDP 的比重从 15% 下降到了 10%，而全国税收总收入却增加了 3.6 倍。

农村税费改革降低了农民负担，但也让本就捉襟见肘的基层财政维持起来更加艰难，所以之后的改革就加大了上级的统筹和转移支付力度。 ‍

土地财政

虽然中央转移支付和税收返还可以填补预算内收支缺口，但发展经济所需的诸多额外支出，比如招商引资和土地开发等，就需要另筹资金了。

一方面，地方可以努力增加税收规模。虽然需要和中央分成，但蛋糕做大后，自己分得的收入总量也会增加。

另一方面，地方可以增加预算外收入，其中最重要的就是围绕土地出让和开发所产生的“土地财政”。

土地使用权转让是地方政府收入的大头，具体可以分为两种：

一种是工业用地转让，例如办厂，需先支付给地方政府一笔土地出让金，获得土地使用权后，才能动工。
另一种是商住用地转让，也就是卖给房地产开发商，让他们建造商业楼或者住宅。

由于商住用地的价格比工业用地要高得多，所以地方政府主要是靠卖商住用地赚钱的。

根据我们的日常经验也可以感受到，过去这十几年商品房的房价大幅上涨，带动了商住用地的价格飞涨，因此「土地财政」的实质是「房地产财政」。

作者统计，2018 年土地财政收入相当于地方公共预算收入的 89%，成为了地方财政的重要支柱，是名副其实的第二财政。

理解了这个，你就懂了为什么房价那么贵。

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土地金融

土地真正的力量还不在「土地财政」，而是「土地金融」。

法律规定，地方政府不能从银行贷款，2015 年之前也不允许发行债券，所以政府要想借钱投资，需要成立专门的公司。这些公司的正式名称大都有“建设投资”或“投资开发”等字样，因此也常被统称为“城投公司”。

市场认为城投债有政府隐性担保，非常安全，信用高。

具体的操作步骤：

城投公司从地方政府取得土地使用权，然后以土地作为抵押，从银行或其他渠道获取大量的融资资金。
等到项目开发完成后，地方政府又可以通过招商引资来获取收入，还掉借款本金和利息。

说白了，就是用土地借未来的钱，等到未来获得收入后再还钱。

书里提到的一个例子：成都市著名的旅游景点「宽窄巷子」。

这个项目从 2003 年启动到 2019 年首期开发完成，整整花了 16 年。

由于「宽窄巷子」处于历史文化保护区域，开发过程涉及保护、拆迁、修缮、重建等复杂问题，且投资金额很大，周期很长，盈利前景也不明朗，民营企业难以处理，大多数是有政府背景的国企参与开发。

该项目最后成功了，经济效益很好，带动了当地的消费，带来了很多税收。

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地方政府利用「土地金融」杠杆，撬动了银行信贷与其他各路资金，推动了快速的工业化和城市化。 ‍

地方债

但也不是所有项目都能成功，比如这座投资 2.56 亿元的「天下第一水司楼」，也是中国最壕的烂尾楼，就是为了政绩盲目举债的典型案例。该县年收入只有 10 亿，却花了 400 亿建造了很多一大堆建筑。

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实际上，不少地方都有很多地方债，究竟有多少，没人知道确切数字，也有人说是 60 万亿的，是当今国内经济中最大的灰犀牛，没有之一。

我国也早早开始了对地方债务的治理（2010 年），更是放言“谁家的孩子谁抱，谁借谁还，中央不兜底”

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但最后还是不得不出手，帮忙化债：

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化债，其实是将地方政府的短期、高成本、不透明的 “暗债” 转换为长期、低成本、透明的 “明债” 的过程，债务并没有消失。 ‍

扩展阅读

因为众所周知的原因，兰教授不能把话说得太全，也不能把结论说的太直白，很多观点是点到即止。

推荐和周飞舟《以利为利》结合起来看。

书籍的「推荐阅读」部分，也推荐了很多相关的书籍。 ‍

置身事内：理解中国政府和经济的「一把钥匙」 ​

关于作者 ​

政府的权力与事务 ​

分税制 ​

转移支付 ​

非税收入 ​

土地财政 ​

土地金融 ​

地方债 ​

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